导读

　　拆违、土地执法、环保、综合执法等一系列非诉行政案件，因难以执行，且容易激化矛盾，被称为“骨头案”。一些地方的行政执法机关和法院都视此类案件为“烫手山芋”，谁也不愿意接手。行政执法陷入了进退两难的尴尬境地。

　　湖南省宁乡县人民法院非但没有把这类案件拒之门外，反而成立了专门执行非诉行政案件的执行局。这让很多业内人士颇感不解。一年多来，宁乡县非诉行政案件的执行情况如何呢？记者赶赴宁乡进行了实地探访。

　　□视点调查

　　“垃圾案”是一些地方法院私下对非诉行政案件的称谓。听着不雅，当然也拿不到台面上。

　　都是干法律的，这么叫自然有一定的道理：非诉行政案件多涉及拆违、环保等社会棘手问题，与百姓利益息息相关，牵扯法院大量精力不说，解决不好，还会激化矛盾。

　　于是，一些地方的行政执法机关和法院视此类案件为“烫手山芋”，谁也不愿意接手。在这样一个大背景下，湖南省宁乡县人民法院在2007年10月，挂牌成立了湖南省首个非诉行政案件执行局。这让很多业内人士颇感不解。

　　宁乡县法院为什么要专门成立这样一个执行局“自找麻烦”呢？今天，记者来到宁乡县一探究竟。

　　既然法律有明文规定，这些案件只要是符合规定的，我们都应该受理，不受理、少受理、限制受理就是法院不履职

　　宁乡县是一个有132万人口的农业大县。近年来，行政机关的管理范围在不断扩大，行政非诉执行案件的数量也日益增多。

　　据宁乡县人民法院副院长陶力成介绍，2005年，仅社会抚养费征收非诉执行案件，宁乡县法院就受理了71件。2006年，这个数字上升到127件。一方面，行政执法机关对拆违、环保等非诉执行问题不再“包揽作业”，即使以行政力量为主开展行动，也往往优先选择将非诉行政案件的执行移交法院，借助司法程序使强制执行合法化；另一方面，法院行政庭人手不够、力量不足，影响了非诉行政案件的执行进度。

　　“对拆违、土地执法、环保、综合执法等非诉行政案件，是堵是疏？堵，法院轻松了，但行政机关的处罚决定书却可能成为一纸空文，行政相对人的违法行为得不到有效制裁，在一定程度上会使行政执法机关的行政执法失去威信。”宁乡县人民法院院长马贤兴告诉记者。

　　经过充分调研，宁乡县法院选择了敞开大门受理。要“变废为宝”，不让“垃圾案”污染社会法治环境。

　　“既然法律有明文规定，这些案件只要是符合规定的，我们都应该受理，不受理、少受理、限制受理就是法院不履职。”马贤兴说。

　　在上级法院和宁乡县有关部门的支持下，由12名精干力量组成的宁乡县法院非诉行政案件执行局成立了。

　　成立专门的非诉行政案件执行机构，并不意味着法院毫无原则地支持行政机关的行政行为

　　“成立了专门的非诉行政案件执行机构，并不意味着法院就毫无原则地支持行政机关的行政行为，我们更注意依法保护行政行为相对人的合法权益。”宁乡县法院非诉行政案件执行局局长周正良对记者说。

　　宁乡县法院非诉行政案件执行局规定，受理的所有非诉行政执行案件，都需依法组成合议庭履行审查职能，对具体行政行为是否合法、程序是否公正严格把关。特别是对涉及群众重大利益的案件，一律要求组织听证，充分听取行政相对人的申辩意见，合议庭要认真审查后才能作出是否准予执行的裁定。

　　2008年，非诉行政案件执行局受理了宁乡县国土局申请执行林某违法占地限期拆除一案。在审查中执行局的法官发现，被执行人林某是独立户头，本人无住房，与其子共同生活。后来，因为家庭关系不和无法共同居住，便申请在自用地内盖房。

　　然而，国土部门没有在合理的期限内答复是否准许。在这种情况下，林某开始建房。此时国土部门以林某之子违法建房为由，向其子下发了处罚告知书。林某知道后承认是自己建房，但国土部门仍以林某及其子为违法建房对象，对两人作出了限期拆除违法建设的房屋的处罚决定。

　　执行局组织听证审查后认为，国土部门认定事实不清，且林某按法律规定可以申请一处宅基地，国土部门未能在合理的期限内答复，也是造成林某违法建房的因素。于是，执行局对该处罚决定依法作出了不予执行的裁定。

　　“有些行政执法机关下达的处罚决定书可能存在问题，执行前我们会严格审查，不符合要求的，法院就会裁定不予执行。在适当的时候，向有关行政执法机关下达司法建议书，从法律的角度督促其规范行政执法行为。”周正良说。

　　据了解，一年多来，在这个执行局执行的43件土地腾地、房屋拆迁案件中，强制执行的仅有5件，大部分都是通过做思想工作，取得了行政相对人的理解与支持。

　　在宁乡县房屋产权管理局申请执行张某等9人房屋拆迁案中，房产局申请法院执行前，作了大量的工作均不能达成房屋拆迁补偿协议。申请法院执行后，执行局及时告知了行政相对人享有的权利、义务，通过组织听证作出了准予执行的裁定。法律文书规定的自动履行期限到期后，非诉行政案件执行局并没有马上强制执行，而是反复做被执行对象的思想工作，同时取得行政机关的理解与配合，最大限度地为被拆迁户争取权益，最终促使拆迁方与被拆迁户达成安置补偿协议，9起案件都在短时间内以执行和解的方式执行完毕。

　　以前从立案到执行，法院没有几个月搞不完，现在非诉行政案件执行局十几天就能将处罚决定执行到位

　　当地行政机关是如何看待非诉行政案件执行局的呢？宁乡县环保局局长黄立志给记者讲了他所了解的一个案子。

　　2007年11月，为了治理造纸企业的污染问题，宁乡县政府决定停产整治沩江上游36家规模小、能耗高、排污量大且年产在1万吨以下的造纸企业。在调查取证完成后，宁乡县政府向这些造纸厂下达了限期关停通知书。但通知书下达后，只有8家企业履行了关停义务，另外28家对此无动于衷。

　　环保部门没有强制执行权，这类案件必须向法院申请执行。

　　2007年12月15日，宁乡县人民政府向法院申请强制执行。执行局受理了此案，经过听证审查，于12月29日送达了准予执行裁定、限期履行通知书。但这28家企业依旧未按法院裁定书、执行通知书的规定履行义务，执行局决定依法强制执行。

　　在环保、公安，特别是电力部门的大力配合下，执行局全体人员及法警前往上述乡镇强制执行。两天后，28家企业被强制关闭。

　　“按照没有成立非诉行政案件执行局以前的常规做法，这类案件经立案庭立案、行政庭审查再交予执行，还要排队等待，至少要一两个月才能执行完。但有了专门的非诉行政执行机构，不到20天就审查执行完毕了，非诉执行局的好处显而易见。”黄立志说。

　　据记者了解，宁乡县法院非诉行政执行局成立至今，已受理各类非诉行政案件1417件，涉及执行标的2630多万元，执行结案1124件。这些案件几乎涉及宁乡县所有行政执法机关。

　　“非诉行政案件执行局的成立不仅支持了行政执法单位的工作，也促使行政执法机关不断提高自身的行政执法水平，对依法行政起了很大的促进作用。”宁乡县政府法制办主任罗桂华对记者说。

　　　　　

　　　　　　　 非诉行政案件执行制度尚待完善

　　　　“非诉行政案件执行局在支持和监督行政机关依法行政以及避免违法行政给公民、法人和其他组织权益造成侵害等方面，取得了较好的法律效果和社会效果。但不可否认的是，非诉行政案件的执行在我国仍然存在着法律规定不完善，制度构建不科学等不足之处。”宁乡县人民法院副院长陶力成对记者说，非诉行政执行制度还有待进一步完善。

　　陶力成说，比如一些行政相对人对于具体行政行为所确定的义务置之不理，在行政程序中不申请、不参加听证、不提出抗辩理由、不复议、不提起行政诉讼。而法院对于非诉行政案件的审查不同于行政诉讼案件的审理，同时由于体制等方面的原因，不容易摆脱地方政府和行政机关的影响和制约，审查往往比较宽松。

　　一旦法院作出了准予执行的裁定，而裁定准予执行的具体行政行为又确实未能全面保障行政相对人的合法权益，行政相对人如何寻求法律救济？“现行法律对此鲜有规定。”陶力成说。

　　陶力成告诉记者，在实践中，宁乡县法院是通过执行协调等方法最大限度地维护行政相对人合法权益的，但这要依靠执行法官的责任心、公正心和为民心，毕竟不是法律和制度层面的设计和要求。

　　“如何避免行政机关消极执法，将大量的行政执法矛盾转入司法，也是一个关键问题。”陶力成说。

　　记者在采访中也发现，有的行政机关认为，法院执行力度大、方法多、成效好，比起自己执行可以节省人力、物力、财力。

　　因此，许多行政机关在作出具体行政行为后，往往不采取任何措施，待行政行为生效、申请执行的期限一到，就向法院申请执行。这也造成了许多基层法院排斥非诉行政执行案件的局面。

　　陶力成说，有一部分行政执法是必须追求效率的，但司法所追求的是公平公正，法院需要组成合议庭进行审查。一遍完备的程序下来，需要花费很长的时间，这与行政程序中所追求的效率是不符的。

　　比如，根据土地管理法的规定，农村村民未经批准擅自建房，土地管理部门可作出责令限期拆除的行政处罚决定。对这类违法行为，土地管理部门大多是在违法动工建房时即已发现，并实施了责令停工等行政管理行为。但土地管理部门没有行政强制执行权，如果行政相对人不听管理，土地管理部门只能待处罚决定生效后申请法院强制执行，而这时违法建筑可能已经建成了。